中国教育后勤协会
 

关于高校后勤改革发展若干理论问题的思考

黎玖高 皮光纯

一、建设现代大学新型后勤保障体系,需要政府部门重视、行业组织引领、重点大学突破

分析高校后勤改革发展的漫长历程,可以发现贯穿其中的四条线索和两个现象,描绘出后勤渐进式改革、波浪式发展的历史轨迹,反映了内在规律、发展趋势及今后几年(“十三五”期间)的目标任务。

四条线索:

1.高校后勤改革三十多年,贯穿始终的一条主线就是适应高等教育体制改革,满足高校发展需求。19791999年的后勤体制内改革,满足了高校连年扩招的服务需求;1999年开始的后勤社会化改革,满足了高等教育跨越式发展需求。2010年,中央颁发《教育规划纲要》,确定2020年实现高等教育现代化的战略目标,这就要求必须实现高校后勤现代化,为高等教育现代化提供可靠支撑。现在,距离2020年仅有五年时间,处于迈向高校后勤现代化冲刺阶段,时间紧迫,任务艰巨。

2.经济因素伴随高校后勤改革的全过程,国家经济体制改革的社会背景,决定高校后勤社会化趋势。早在1984年,中共中央《关于经济体制改革的决定》提出经济建设为中心、自觉运用价值规律和社会主义商品经济的思想,为中共中央《关于教育体制改革的决定》中指明高校后勤社会化方向提供了理论基础和政策依据,这个政策长期有效,所以中央相关文件都有表述。现在,中央加速完善社会主义市场经济体制,加快建设法制国家步伐,为实现高校后勤社会化提供了充分的外部条件。

3.社会服务业的发展,深刻影响高校后勤改革与发展,决定高校后勤专业化趋势。高校后勤改革初期,参与校内服务的社会力量,统称“个体户”。19926月,中共中央国务院颁发《关于加快发展第三产业的决定》,大批社会企业应运而生,为1999年推进高校后勤社会化改革创造条件。现在,社会企业发展成为后勤服务主体力量,加速了高校后勤与社会服务业相互融通;后勤协会也正在组织制订行业规范标准,加速高校后勤专业化进程。

4.适应高校后勤改革需要,产生了后勤研究会;高校后勤市场与产业的形成,促使研究会向行业协会转变。198311月,陕西省高校总务学会成立;到1985年,有十多个省市区成立高校后勤研究会,在此基础上成立“全国高校后勤研究会”。20024月,黑龙江省高校后勤协会成立,接着全国十多个省市成立后勤协会;20136月,中国教育后勤协会成立。现在,为了加快高校后勤转型升级,高质量建成新型后勤保障体系,必须要有“高水平后勤协会”。这是行业组织的奋斗目标。

两个现象:

1.高校后勤改革与发展,领导决策与实践探索,都得益于先进理念和先进理论的支持。1979年,南京大学匡亚明校长最早提出“高校后勤服务实现社会化”,1985年得到中共中央确认。1985年,南京医学院许新东主编《高校后勤管理》出版,标志高校后勤从经验管理走向科学管理。20055月,上海外国语大学盛裕良副校长提出“新型高校后勤保障体系”理论。现在,完善中国特色现代大学制度正在进行中,迫切需要《现代大学后勤管理学》,从理论上对高校后勤保障系统进行准确定位,对什么是现代大学后勤、如何建设现代大学后勤保障体系做出权威性解答。

2.纵观全国高校后勤改革历程,许多开创性工作与重大突破,几乎全部出自于重点大学。1979年,上海同济大学率先实行食堂企业化管理,接着复旦大学、天津大学、郑州大学陆续实行食堂企业化管理;当年,南京大学校长匡亚明提出“高校后勤服务实现社会化”。1983年,全国第一个高校后勤学术组织“陕西省高校总务学会”在陕西师范大学成立。

1985年,清华大学后勤最早提出“服务育人”理念,很快得到广泛认同并成为全国高校后勤宗旨。1986年,全国性学术期刊《中国高校后勤研究》在复旦大学创刊。1992年,南开大学王峰山主编的《高等学校后勤管理工作规范》出版。1993年,中国科技大学孙显元主编的《大学后勤管理学》出版。

2005年,上海外国语大学盛裕良主编的《21世纪新型高校后勤保障体系构想》出版发行,提出著名的“五句话,三十个字”,得到教育部领导确认。2010年,教育部发展规划司成立“新型高校后勤保障体系规划与建设课题组”,中国人民大学黎玖高为课题组组长,研究形成的《高校后勤中长期改革与发展规划纲要(课题成果)》已经发展规划司转发到全国省级教育部门和高等学校。

从以上线索和现象中不难看出:今后五年(“十三五”期间)是建成新型高校后勤保障体系,实现后勤社会化、专业化、现代化,完成转型升级的决胜阶段,有许多理论问题、实践问题、政策问题需要解决,特别需要政府部门高度重视、行业组织给力引领、重点大学率先突破。

二、高校后勤社会化改革的成功经验,应当认真总结并使之制度化、定型化

这些成功经验,至少包括:

1.后勤管理体制改革,实行管办分离、事企分开、经营与服务分开;开放校内市场,引入体制外竞争,实行优胜劣汰;工作重心从“办后勤”向“选后勤、管后勤”转移。

2.后勤运行机制改革,校办后勤实体“去行政化”,模拟现代企业制度运行,实行全成本核算,赋予相应的人权财权,建立有效竞争机制,提高劳动生产率和综合效益;由高校后勤协会制订行业评价标准,提高专业化监管水平,引入第三方评价。

3.改革后勤用工制度,彻底废除养人办事、用工终身制、效率低下的事业型用人方式;按照现代大学后勤服务要求选人用人、确定工资待遇,实行聘用合同制,做到依法用工、公平竞争、同工同酬,用人社会化、专业化、职业化,交纳“五险一金”。

4.强化后勤“服务育人”宗旨,使之与现代大学要求“全员育人,全过程育人,全方位育人”相一致;根据校情实际,围绕学生全面发展需要,开发利用后勤教育资源,建立长效动力机制,提高服务育人、管理育人、环境育人的水平与质量,并不断赋予新的内容。

5.后勤“公益性”政策,校办食堂“不以营利为目的”,实行资产“零租赁”,设立价格“平抑基金”,享受平价水电气和长期税收优惠政策。学生公寓住宿费,实行政府限价。

三、加强配套设计,采取具体措施,让建设新型高校后勤保障体系“五句话、三十个字”变成现实

1.20055月,盛裕良主编的《21世纪新型高校后勤保障体系的构想》首次提出“市场提供服务,学校自主选择,政府宏观调控,行业规范自律,部门依法监管”这“五句话、三十个字”。20136月,教育部鲁昕副部长提出“政府履行职责,市场提供服务,学校自主选择,行业规范自律,部门依法监管”,说明政府是关键角色。

如果把“五句话、三十个字”作为政府层面的高层设计,可以说是从相关利益主体职能分工角度描述新型保障体系,但政府究竟应当履行哪些职责?市场如何提供服务?学校如何自主选择?行业如何规范自律?部门如何依法监管?都需要可执行、好操作的实施方案。

2.《高校后勤中长期改革与发展规划纲要(课题成果)》,对“五句话、三十个字”和相关利益主体责任进行细化分解,确定了时间表和路线图,并且提出建立统一开放有序竞争的市场体系、行业规范与质量标准体系、成本核算与效益评价体系、多位一体的监督保障体系和实施“六大重点工程”,是高校后勤行业层面的中层设计。

3.建设新型后勤保障体系,还应当在高校层面上进行深度设计。应当按照现代大学制度的要求、根据地情校情制订后勤改革发展规划,并纳入学校事业发展规划。20107月《国家教育中长期改革和发展规划纲要》颁发后,许多高校都着手制订《大学章程》和《事业发展规划》,并对后勤保障进行重新定位,但有些高校并没有把后勤纳入规划,应当引起教育部门重视。2015115日,国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,从2016年起将开展新一轮世界一流大学和一流学科建设,有的大学已经开始研究“如何建设一流后勤”。这为深化后勤改革带来了机遇和挑战。

四、建设现代大学新型后勤保障体系,需要借鉴发达国家高校后勤有益经验

世界各国高校后勤尽管国情差异很大,但同样都要遵循高校办学规律和市场经济规律,现在我们遇到的许多问题,发达国家高校后勤也曾经遇到,有些已经解决了。归纳起来,主要有以下几点:

1.国外高校后勤社会化方式多种多样,共同目的是利用社会资源,提高效率效益,减轻学校负担。原国家教委曾经组织大学校长考察团赴美国、法国、德国专门考察后勤社会化,发现美国高校后勤社会化程度很高,后勤管得很多,但是管而不包,一切都是商品化,等价交换。通过考察发现,高校后勤社会化问题,要放在全社会这一大环境中去思考,要从高层领导决策中去思考。

2.国外高校学生广泛参与后勤管理服务,受到锻炼,学到技能,赚钱读书,与校方沟通渠道畅通,高校没有“维稳”压力。发达国家高校勤工俭学比例很高,有的规定学业成绩良好并经过培训才能上岗,有的食堂半数员工是学生兼职,这样有利于培养学生与劳工的感情,增进对于后勤工作的理解;政府从立法、税收方面鼓励高校、企业支持学生勤工俭学。

美国一些州或地方规定公司雇佣人员达到“目标组”所要求的人数,即可享受一定数额的税收抵免。例如,公司雇用一定数量或比例勤工俭学或负担学贷的学生,就可以按每人一定金额减免公司所得税。因此,很多高校支持或安排学生参与食堂服务和管理。当时的调研资料显示:密歇根大学的食堂就餐学生有3400多人,食堂有职工108人,学生工有30人左右。斯坦福大学后勤服务机构的一般员工中约有1/4是本科以上的学生或临时休学的学生。

3.发达国家高校后勤“公益性”概念不尽相同,税收优惠也是不断完善、发展变化的,但都以法律形式固定下来。尽管存在国情差异,对于高校后勤“公益性”理解各不相同,但共同特点是有法可依、范围明确、执行严格、监管有力。过去是“税不进校”,现在是区别对待,更加明确细化,各国对于高校后勤税收优惠政策都是长期稳定。

4.发达国家高校后勤的服务理念、队伍建设和科学管理,值得中国高校借鉴。美国高校把宿舍当作学生第二课堂,由素质较高的人员来管理,把公寓管理与学生自治结合起来,把管房管物与做思想工作结合起来。康乃尔大学每周都提前把下周的菜单打印出来征求意见,然后发给学生;膳食处对每个新入学的学生寄出一份装潢别致的资料,详尽介绍该校膳食部门的发展历史、拥有的技术力量、花色品种、收费标准等,还附上一个季度的菜谱。美国大学实行自主招生,有的学生可能被多所大学录取,食宿条件成为报考和择校因素之一。一些大学千方百计改善后勤服务,成为本校吸引学生报考的一张名片。

5.开放高校后勤市场是大势所趋,校办食堂“不以营利为目的”已经形成世界共识。有个经典案例很有参考价值。

美国耶鲁大学管理学院门口有一排餐厅,这些餐厅已经很破旧了,而且无论是建筑风格还是装饰都和耶鲁大学的整体风格很不协调,可来这些餐厅用餐的耶鲁大学的学生却很多。这其中还有一段故事:

19世纪中期,由于美国金融危机导致物价上涨,耶鲁大学的食堂物价也有所上涨,引起了学生的不满。于是大学生自发的组织抗议甚至罢课,可是耶鲁却坚持物价上涨是正常的,不理会学生的要求。

耶鲁大学附近的市民知道了这种情况后,很多人开始在耶鲁大学门口卖一些小吃甚至开了一些简陋的餐厅。由于餐厅饭菜多样,再加上价格也比较便宜,发展到最后已经没有多少学生去食堂吃饭了。这时候学校食堂对耶鲁大学提出要求,希望学校能够把这些餐厅赶走,以免影响食堂的生意。学校听从了食堂的意见,对这些简陋的餐厅开始了驱赶,可这一举动却引起了更大的抗议。

大学生们和市民一起抗议耶鲁大学的横行霸道,甚至媒体也介入了进来,开餐厅的市民集体上诉到了当地的法院。耶鲁大学也组织了一些法学教授来和市民打这场官司。最后法院判决学校败诉,而且不能再干扰市民在附近开餐厅,而这些餐厅只需要补办卫生许可证和营业证即可。

耶鲁大学从这次事件中吸取教训,学校降低了食堂饭菜的价格,而且确定了一条重要的原则:学校食堂不再以赚钱为目的,食堂亏损的部分由学校来补贴。从此,到学校食堂吃饭的大学生又逐渐多起来了,而学校门口附近的这些餐厅也保留下来了。一百多年过去了,耶鲁大学门口这些简陋的餐厅一直保留了下来。

五、以历史眼光,认识高校后勤社会化改革的长期性、复杂性和必然性

1.高校后勤社会化的初始设计。“高校后勤社会化”写进中央文件不是偶然的。据参加起草中央文件的原教育部副部长张保庆介绍:针对计划经济时期高校后勤包得太多、学校负担太重和人难用、事难办的问题,设想高校后勤社会化改革的远景目标是:变“学校办社会”为“社会办学校”,实现“花钱买服务,用人不养人”。当时,认为后勤社会化有两条路径;一是“内化”,即通过改革实现后勤企业化,最终把后勤化出去;二是“外化”,即实行服务项目外包,引进社会力量办后勤。

2.高校后勤社会化的内外条件。一是社会商品经济的充分发展,形成完善的制度体系;二是社会服务业发达,能为高校提供充分的选择。三是服务对象思想的转变,改变“一切由学校包下来”固有观念。早期改革者认为,后勤社会化是改革方向,距离目标还十分遥远;当时的关注焦点是集中力量解决尖锐的供需矛盾,扭转后勤被动局面,让高校领导走出困境。

3.实现高校后勤社会化已经为期不远,要充满信心。30年过去了,高校后勤社会化改革和社会服务业发展速度超过想象,发达地区高校后勤市场,社会企业占有7080%的市场份额,一些物业企业已经服务几十所高校,最大餐饮企业已经服务400多所高校。中央要求加速完善社会主义市场经济体制,将为高校后勤社会化提供最重要的外部条件。现在,一些高校已经基本实现了后勤社会化,如江苏高校餐饮市场的社会企业占有70%以上市场份额,安徽高校餐饮市场的社会企业占有80%以上市场份额。

2020年,高校后勤市场将趋于成熟,经过优胜劣汰的市场竞争,许多中小企业将会被淘汰出局,形成一批优质品牌企业,以高校为主要服务对象,依靠竞争占领校内市场,服务数百所直至上千所高校。届时,高校后勤服务方式将发生根本转变,完成从“办后勤”为主向“选后勤、管后勤”为主的过渡。这与上世纪九十年代初的美国高校后勤非常相似(当时美国共有3500多所高校,有的社会企业为1000多所高校提供餐饮服务,这样规模的社会企业就有34家)。

六、高校后勤需要提升专业化水平,使之成为真正的“高端服务业”

1.只有专业化才有社会地位。长期以来,一些高校对后勤定位偏差,低估后勤存在价值,认为什么人都能干后勤,常常把“富余人员”硬派到后勤部门。后勤同行交流时,往往抱怨校领导不重视后勤,校内地位边缘化。其实,出现这种情况也有后勤自身原因,主要还是后勤专业化水平不高。顾明远教授曾经指出:“社会职业有一条铁的规律,即只有专业化才有社会地位,才能受到社会的尊重。如果一种职业是人人可以担任的,则在社会上是没有地位的。” 高校后勤要想提升地位,实现有尊严的体面劳动,必须从提高专业化水平入手。

2.高校后勤专业化研究存在三个维度。第一,宏观层面——高校后勤职业的专业化,主要看法律法规(制度保障)、专业人才培养(学科建设)、从业资格(学历职称)等方面。高校后勤业务领域,其中餐饮、物业、能源、修缮、商贸、绿化、医疗、运输服务,都属于成熟的社会行业。第二,中观层面——高校后勤组织的专业化主要看校办后勤实体、社会服务企业和行业组织的专业化水平。高校餐饮、物业、能源、修缮、商贸、医疗服务主体,都有政府部门颁发的执业资格证书,属于合法运营的专业化组织,但专业化水平差异很大。第三,微观层面——高校后勤个体的专业化。分为三个方面,一是专业理念与职业道德,以服务育人为宗旨的核心价值观。二是专业知识,包括从事本职工作需要的行业知识和实践经验。三是专业能力,包括保质保量完成工作任务必须的技术技能和处理应急事项的能力。

3.当前高校后勤专业化存在的问题和差距。第一,高校后勤具有公益性,享受多种优惠政策,但只有政府部门的“意见”、“通知”之类的相关政策,没有上升到立法层面;校办后勤实体,不以营利为目的,但法律定位不明确;负责选后勤、管后勤、办后勤责任的管理者没有专业人才正式来源;后勤改革30多年,经验成果并未制度化。因而,高校后勤未能形成长效机制,影响职业专业化进程。第二,高校后勤行业协会初建,尚未制订统一的市场规则、行规行约、行业规范、技术标准;校办后勤实体角色地位模糊,没有科学、统一的评价标准,总体“企业化”水平不高。高校后勤组织专业化水平与成熟社会行业相比差距越来越大。第三,高校后勤从业人员以“服务育人”为宗旨,时效要求、专业理念方面高于社会服务业,但尚未制订统一职业道德标准;在专业知识、专业能力方面,虽然做到持证上岗,由于办学层次、对后勤重视程度和资源质量、经费投入不同,还没有统一评判标准。

4.行业组织在加速高校后勤专业化进程中应承担的任务。第一,顺应依法治国的时代潮流,积极向政府建言献策,将高校后勤税收减免、资产“零租赁”、平价水电气等公益性优惠政策,以法律法规形式固定下来;与此同时,明确校办后勤实体的法律地位、存在形态和最终前途出路,制订后勤改革发展规划。第二,行业协会与重点院校联手,建立高校后勤专业人才培训基地;设立高校后勤管理硕士专业,以招收富有实践经验的学员为主。高校后勤管理人员职业资格,沿用教育管理系列职称比较有利。第三,制订信用等级标准,与市场规则、行规行约、行业规范、技术标准相配套;制订从业人员职业道德、专业知识、专业能力标准,制订后勤实体企业化评价标准,提升后勤组织专业化水平。第四,制订高校后勤经费投入指导标准,可以设立普通标准、提高标准、最低标准,供不同办学层次、不同经济实力的高校选用,使得高校后勤经费在办学经费中占有合理比例(比如1015%),才能保证资源质量高于普通服务业,实现人力资源正向流动,使之成为名符其实的“高端服务业”。

七、实现高校后勤现代化,需要政府、高校、社会多方协同,应当有明确分工和评价标准

实现高校后勤现代化,意味着建成新型高校后勤保障体系、完成后勤体制转型和产业升级,包含适应市场经济体制、与社会服务业相融通、符合现代大学发展需求三个方面,是一个庞大复杂的系统工程,不可能单独在某一大学实现,必须政府、行业、高校共同努力。

1.国家层面——提供高校后勤现代化的社会条件。第一,政府履行职责——公益性投入、政策支持、法制保障、监督管理等等。第二,相关具体措施——包括完善社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化、培育现代社会组织、加快政府职能转移、健全现代大学制度,在《大学章程》中明确后勤地位与服务保障要求。

2.行业层面——高校后勤市场发育与产业发展。第一,建设高水平后勤行业组织,包括全国协会和地方协会,都应获得3A以上等级资质。第二,制订统一的市场规则、行规行约、质量标准,强化规范自律和行业监管。第三,建立统一开放、有序竞争的后勤市场体系,包括全国市场、区域市场、校内市场三个层级。第四,强化业内竞争,经过优胜劣汰产生一批优秀市场主体,实现规模生产和连锁经营。

3.高校层面——后勤体制转型、资源质量升级。表现为以下方面:第一,设施设备现代化、标准化(物质基础);第二,后勤实体企业化(动力机制);第三,用人社会化、职业化(第一要素);第四,管理科学化、信息化(科技含量);第五,生产机械化、电器化;第六,服务专业化、规范化(终端产品);第七,保障制度化、法制化(定型化)。

八、发挥市场和市场机制在高校后勤资源配置中的决定性作用

1.从社会学视角,看待高校后勤行业市场。

第一,市场经济是效率经济。竞争能够提高效率,能够优化资源配置,提高人的消费效用,契合人的逐利本性。根据微观经济学原理,按照经济效率排序,第一是完全竞争市场,第二是垄断竞争市场,第三是垄断寡头市场,第四是完全垄断市场。高校后勤市场,为了提高效率,应当开放市场,形成充分竞争,才能检验校办后勤效率高低。

第二,市场经济是法制经济。市场竞争讲究公平,必须要有市场规则,还要制订统一公认的行规行约、行为规范、质量标准以便共同遵守,为了提高权威性,最高形式是形成法律法规,以政府部门名义颁发。目前,中国教育后勤协会正在研究制订行业规范标准,有的省市高校后勤协会已经与教育部门、质监部门协同制订地方性法规。

第三,市场经济是信用经济。市场经济主要指向物质生产、流通、经营、服务诸多领域,在精神文化层面形成商业道德,以诚实守信为荣。在成熟的市场经济社会,信用是生存立足之本,严重失信会被逐出市场,因无法生存而直接导致破产。当前,高校后勤亟需建立行业信用记录,失信惩戒机制,对诚实守信企业授予信用等级,让严重失信者进入“黑名单”。

2.从经济学视角,看待高校后勤市场机制。

经济学范畴的市场机制,包括供需机制、竞争机制、价格机制等,因为高校后勤服务对象特殊、时效要求高,所以特别增加了监管机制。

第一,建立可靠平衡的供需机制,供需不能失衡。如果供不应求,不能保证正常教学、科研和生活服务需要,肯定不行,否则将会发生大问题;也不能供过于求、造成浪费。一些高校后勤出现“招工难”,有的发生人才“逆向流动”现象,说明供需机制有问题,应当多在主观上找原因。

第二,建立公平有序的竞争机制,形成有效竞争。要打破垄断,开放市场,引进体制外竞争,才有可能形成有效竞争;后勤实体、社会企业互为参照系,提升后勤实体生产力,引进不少于两家优质企业,有利于形成较高水平的竞争。要防止不公平竞争、过度竞争和恶性竞争。

第三,建立合理浮动的价格机制,发挥价值规律作用。价值规律是市场经济的基本规律,它通过价格波动传递供需信息,进而调节生产和流通,最终达到资源优化配置和促进竞争、调节收入分配。高校后勤市场是特殊市场,为了保持价格相对稳定确有必要,但必须尊重价值规律的调节作用,要避免行政干预过多而产生价格扭曲现象。

第四,建立多位一体的监管机制。一是部门依法监管,以法律法规为依据,具有强制性,是维护安全的最后一道防线。二是行业协会专业监管,以行规行约、行业规范标准为依据,具有较高的专业性。三是后勤部门合同监管,主要依据是合同协议,是最主要的、经常性的过程监管。四是学生消费者的民主监管,是对服务优劣的直接评价,应当高度重视。四个方面互为补充,缺一不可。

3.从现实角度,看待市场规律和市场机制在高校后勤资源配置中的决定性作用。

第一,高校后勤的本质属性和特色属性。高校后勤服务,本质上是一项有投入、有产出、追求效率、讲究效益的经济活动,服务工作离不开经费支持,没有经费也就无人服务。因此,经济属性是高校后勤的基本属性,必须按照市场经济规律办事;这也是高校后勤社会化的前提和基础,不承认这一点必然导致否定后勤社会化的必要性。另一方面,高校后勤服务必须遵循教育规律,这是特殊性和特色属性,反映在校园经济活动上主要表现为两方面,一是校内市场是不完全的市场,二是后勤服务具有一定公益性。

第二,辩证看待高校后勤同一性与特殊性。高校后勤同一性(经济属性)是第一位的,是主要的;特殊性是第二位的,也是不可忽视的;但过分强调同一性(盲目市场化、管理失控)或者过分强调特殊性(拒绝开放、管得过死、没有活力)都是错误的,尤其不能过分强调特殊性而否定同一性,关键在于能否掌握一定的“度”。

第三,高校后勤领域,应当运用好两大规律。一是运用好竞争规律,持久保持有效竞争状态,最好形成高水平竞争,真正做到优胜劣汰,符合学校、学生、服务者共同利益。二是运用好价值规律,让价格真实反映价值,最好是微利服务,薄利多销,不产生价格倒挂、赔本买卖等价格扭曲现象。

现实中,违背市场经济规律、造成失败的事例不少。比如,有的后勤服务市场招标,热衷于“低价中标”,结果引进了劣质企业,造成学生意见很大。有的核算后勤人员工资全部按照最低工资标准,结果只能是低素质人员,不可能提供优质服务。

九、从中国特色现代大学制度的视角,认识高校后勤特色和管理体制

1.中国现代大学后勤的特色(与发达国家大学后勤相比)。

第一, 发达国家大学走读生比例大,住校生多为1040%。中国高校几乎没有走读生,学生100%住校,食宿服务工作量很大。

第二,由于长期计划经济办学模式影响,大学后勤实行封闭管理、包办服务,学生家长“出了事情找学校”思维根深蒂固,学校事实上对学生承担无限责任。直到现在,后勤稍微发生一点事情,无论有无过错,几乎都要承担责任。国外高校不是这样。

第三,高校管理体制行政化,政府实行“维稳”责任追究制,书记、校长是校园安全稳定第一责任人,而书记、校长则将“维稳”责任分解到校内部门,特别强调对后勤掌控能力,大学后勤被人为地赋予浓厚的政治色彩。国外高校后勤无须承担这些政治责任。

2.中国现代大学后勤的几种代表性体制模式。

第一,学校既管、又办后勤,同时引进社会企业服务,体制上管、办职能分开,管理者与服务者、经营者之间存在合同关系而没有隶属关系和经济利益关系;校办后勤与社会企业公平竞争、并行不悖,为学生消费者提供多样化选择。这种体制模式适合办学规模大、校办后勤实力强的高校。

第二,高校只管、不办后勤,即“小机关、无实体”模式,学校只保留少量精干管理人员,面向社会市场选择优质企业服务。这种模式适合社区服务业发达、办学规模较小、校办后勤不强的高校。事实上,许多高职院校已经基本实现了后勤社会化。

第三,高校不管、不办后勤,学校只管教学、不负责学生生活服务,由独立社会力量提供生活后勤服务,后勤社会化非常彻底。这种体制模式只适合当地能够提供满意的服务、办学规模不大、校方没有必要自办后勤的高校。如苏州科技园区的西交利物浦大学,全部由附近的大学城提供生活后勤服务。

3.中国重点或规模较大的大学既管后勤、又办后勤,必须谨慎设计体制模式。

第一,中国高校后勤服务工作量大,承担社会责任较多。在高校“去行政化”尚无实质进展的情况下,后勤系统校内地位十分重要,适宜与学校行政系统“高位对接”,而不应当是“低位对接”。

第二,中国高校学生食堂、学生公寓,不一定属于后勤副校长统管,相当一部分高校学生公寓划归学生处管理、由校党委副书记分管。国外高校学生食堂、学生公寓不分家,一般都是学生事务副校长统管。因为学生食堂、学生公寓是后勤核心业务,如由两位校级领导分管,协调成本较高,由一位校级领导统管学生食堂、公寓比较有利。

第三,高校后勤社会化改革初期,高校对后勤“整建制剥离”建立后勤实体,相当多高校选择“小机关,大实体”模式,名义上甲乙方地位平等,分工不同。事实证明,这种“对等的甲乙方模式”矛盾很多,利少弊多;所以,许多高校将甲乙方“合二为一”。鉴于“管办分离、事企分开”符合改革方向,适宜选择“甲乙方不对称体制模式”。

4.“小机关,大部制”是当前中国重点或规模较大的大学后勤管理比较受偏好的体制模式。近几年来,一些高校从完善现代大学制度出发,重新考虑后勤体制模式,在考察国内外高校后勤基础上,决定恢复总务长制,实行“小机关,大部制”。总务长协助后勤副校长工作,参与学校决策,但主要是执行决策,负责落实,是学校大后勤系统执行层最高首长,统一管理食堂、公寓、能源、物业、保卫、基建、医疗等等大后勤系统,校内地位较高,统筹协调能力强,比较符合中国国情。

十、高校后勤走向社会化、专业化、现代化,校办后勤实体面临的挑战及发展趋势

1.高校后勤实体错过最佳发展机遇,生存空间越来越小。高校后勤社会化改革的初衷,是将后勤“整建制剥离”建立后勤实体,最终从学校母体“化出去”;由于政策设计不足,高校领导、后勤实体几乎无人愿意把后勤实体真正从学校剥离出去,结果造成长期“剥而不离”,未获得市场主体资格,不能走出校门发展,反而为社会企业进入校园市场提供了大好机遇。现在,社会企业已经占有超过50%后勤市场份额。江苏、安徽等地区,社会企业承担了70——80%的高校餐饮服务。

2.高校后勤实体多数生存质量不高,校内地位边缘化。一是处级干部几年一次轮岗,难作长远打算,易诱发短期行为,也难以提高专业化水平。二是校级领导换届,主要领导思路变化,后勤经常受折腾。三是多种用工制度并存,错综复杂的校内关系,难以真正深化改革,无法建立长效机制。四是面对社会企业竞争,校办后勤实体压力大,生存空间缩小,校内地位下降。五是完善现代大学制度,后勤面临重新定位,信心不足(有的高校事业规划中没有后勤发展规划)。六是许多高校后勤经费紧张,导致人才逆向流动和“招工难”。

3.完善现代大学制度,后勤实体面临重新定位,有三种可能。第一,随着“老人”退休、自然减员,后勤实体博弈能力变弱、校内地位不断下降、市场份额逐渐减少,在市场开放、社会企业竞争压力下逐步萎缩消亡。这种情况在中小规模高校可能性较大。第二,一些高校领导坚持自办后勤,要把后勤实体做大做强,通过工商注册参与社会市场竞争,认为以前错过了发展机遇,但现在仍有三年左右机会。这种可能是存在的。第三,校办后勤实体实力强大,长期保持校内市场主导地位,与社会企业长期共存,熬过漫长的过渡时期;等待政府对校办后勤实体专门立法,最终取得明确的法律地位——校办非营利实体。这种情况在综合性老牌大学存在可能性。

在发达国家,这类高校后勤实体并不少见,如美国高校校办食堂约占全美高校食堂60%比例。高校后勤实体“不以营利为目的”,不是自己说了算,必须依法注册,严格按照“章程”运行,接受社会机构严格监管和财务审计,如果有盈利仍然要交税;如斯坦福大学,如果食堂年终有盈余就购买设备冲账,仍然是账面收支平衡、没有营利、无须交税。

十一、加强高校后勤甲方“小机关”能力建设,提高校内市场竞争和监管水平

1.未来的高校后勤市场,犹如竞技运动场,存在三种角色。一是运动员,包括“不以营利为目的”的校办后勤实体、依靠营利维持生存发展的社会企业员工。二是教练员,就是这些校办后勤实体、社会企业的负责人。三是裁判员,就是学校后勤“小机关”。优秀的运动员、教练员、裁判员,足以形成一道校园风景线,良好的口碑和市场声誉,既是从业人员的荣耀,也是学校极其宝贵的无形资产。

2.高校后勤甲方“小机关”人员的职业素养要求。第一,群体意识上以平等心态看待企业实体,工作上严格监管,善意提醒,不求回报,保持纯洁业务关系。第二,对个人职业素养高标准要求,做到敬业、专业、公道、廉洁,持久保持良好职业形象,赢得工作对象发自内心的尊重。第三,打造真正的学习型组织,个个成为有品位、懂业务的行家里手,获得上级信任和广泛支持,从而成为校内市场的最佳裁判员。

3.校内市场具有“公益性”,对监管能力要求高。高校后勤具有“准公共服务”的特点,享受税收优惠政策,实行物价补贴、价格限制,是“不完全的市场”,实际监管水平、效率效益差异也很大;为了保证国家优惠政策全部转化为服务价格优惠,而不被低效运行、损失浪费所抵消,不被转化为员工福利,不被转化为企业利润,对监管人员职业素养和专业能力要求很高。

4.选好后勤,管好后勤,提高校内市场建设水平。应该做到:

第一,以满足学校和师生需求为目标,选择优质企业服务;为了选得真正优秀企业,必须实地考察,既要看企业品牌,更要看“项目经理”近期业绩,合同条款不可附加苛刻条件,要让经营者发挥潜力达到双赢。

第二,促成公平有效竞争,防止垄断或恶性竞争。校内市场如果引进企业太少,容易形成垄断或者相对垄断;如果引进企业太多,可能滋生不正当竞争,也可能因为市场分散,没有效益而无法持久,同时引进34家企业是最佳选择。这方面,中国科技大学、复旦大学、天津大学等高校做得非常好。

第三,实行末位淘汰,可以强化竞争,形成有效的退出机制和淘汰机制。

第四,平时监督精细、到位非常重要,对甲方负责人的职业精神、责任心、专业水平要求很高,要做到敬业、专业、公道、廉洁。

十二、高校后勤应当核算成本、提高效率效益,需要出台指导性标准

1.高校后勤改革,显著降低办学成本,学校是最大受益者。因为缺少总结宣传,政府与高校领导多不知道。高校后勤改革初期,后勤经费大约占学校总经费的1/4,平均每个后勤人员服务1011个学生。

1986年全国35所工科院校后勤校长统计,后勤7项经费占办学经费25.64%,后勤人员与服务学生数比例为111.231990年,原国家教委高校后勤队伍建设课题组《关于高校后勤队伍建设情况的调查》表明:后勤人员与服务学生数比例为110.7

2015年,中国教育后勤协会秘书处调查,后勤服务质量要求比以前高,服务范围比以前扩大(增加了学生公寓物业、校园物业服务,以前都是学生自我服务),但后勤经费占办学经费比例反而下降(约占1/10),平均每个后勤人员服务学生数上升到1622个。

2.高校后勤大同小异,资源配置与办学规模(在校生数)成正比,校际之间有可比性。教育部有定额规定,1个本科生大约占用60平米土地面积、35平米房屋建筑;每200学生有1个篮球场、1个排球场,每5000学生1个田径场;平均1个学生11.3平米食堂、不少于6.5平米宿舍、不少于5000元图书设备等等(大体如此)。

后勤服务内容差不多,学生都是一日三餐、四人住一间房,后勤人员与服务学生数大致成正比例。这方面,国外高校后勤统计做得很早、很详实,原国家教委派出的大学校长考察团赴国外调研都有公开资料发表。

例如,1986年,中国高校赴美考察团调研报告写到:“据全美高校后勤管理协会分析,各个高等学校每年用于设施维修和运行的经费,约占全校总经费的1214%。”(参见《美国高等学校的后勤服务工作》,作者:陕西师范大学  赵万怀)

再如,1986年,中国大学校长考察团赴法国考察高校后勤,获得一组重要统计信息,即法国高校食堂成本结构统计情况,列表如下:

   

1960

1970

1980

   

23%

27%

42%

行政开支

12%

8.1%

13%

原料成本

65%

64.6%

45%

(参见《介绍法国大学事务中心及对我们的启迪》,作者:复旦大学 汪幼兰、朱静、焦必芳)

3.据调查,2015年高校后勤的相对投入已达历史最低点,且校际差别很大。数据显示,如将所调研的高校在校生换算成本科学生当量,按照同口径统计,不同高校平均1名本科生耗用后勤经费分别为3228元、2886元、2101元、1601元,最低的与最高的相差1倍多;有的高校后勤集团财务赤字、员工超负荷工作、运行