高校后勤行业组织需要处理好三个重大关系

“高校后勤行业组织发展研究”课题组

（注：本课题为中国高等教育学会“十二五”规划重点课题，课题组长黎玖高 课题组成员皮光纯、李异军、张 强、成冠润、郗蕴超、陈 鹏 胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋荣。此文为研究成果之五）

一、与政府部门之间的关系

1．行业组织与政府部门之间关系类型。

2010年3月2日，国务院法制办委托课题项目《行业协会与政府关系课题研究报告》（课题组长姜德群）送审稿将行业协会与政府部门之间关系归纳为四种类型、两种倾向：

第一，政府与行业协会的授权合作关系。政府是以强制力为后盾处理社会公共事务的权力组织，是市场经济的执法者和宏观经济的调节者，但不是企业和行业协会的主管部门。行业协会与政府的授权合作关系，强调政府是公共事务职能的执掌者，由于它自身无法也无力处理公共事务，因此政府主动把一部分经济管理权、尤其是微观性和技术性职能授权给行业协会行使，使自身职能从微观的管理层面退出，逐渐转向宏观调控。行业协会作为政府的合作伙伴，积极支持政府对公共事务的管理，协助政府发挥宏观调控职能，并利用自身优势加强对本行业的管理和规范。行业协会通过开展行业调查、发布行业信息、制订行业发展规划，为政府的宏观调控提供基础信息数据。因此，政府和行业协会是两个具有独立法人资格的主体，他们之间是合作关系，而非上下级关系，也不是指导与被指导、领导与被领导的关系。

第二，行业协会与政府的参谋助手关系。行业协会与政府之间是助手关系，行业协会帮助政府制订执行相关的行业政策并配合政府加以执行，起到辅助和助手的作用。由于政府掌握着诸多管理权，配置各种资源；因此，在管理公共事务时，居于主导和控制的地位，行业协会扮演的仅仅是政府助理或政府延伸机构的角色，具体的组织表现形式是官办行业协会的出现。在这种类型的关系中，由于行业协会的助手地位，很难在行业管理和行业发展中为会员表达诉求和维护合法的权益，他的会员代表性弱，对整个行业的发展影响较小。

第三，政府对行业协会的监管关系。政府对行业协会的监管关系，反映的是政府运用自身的强制权力对行业协会进行监督管理，使行业协会的活动控制在公共权力所许可的范围内，避免行业协会追求互益性而影响公共事务的公益性，维护正常的行业秩序。行业协会行使对行业公共事务的部分管理权力，存在着权力滥用的可能性。一方面，行业协会的非营利特性，并不制约在管理过程中垄断价格，影响市场秩序，行业协会的活动容易造成垄断，最终损害国家和社会的公共利益。另一方面，行业协会出于自身利益的需要，与会员争利，损害成员利益。因此，需要政府对行业协会进行监督管理。当然，政府在履行监督管理职责时应注意尽量避免干预行业协会内部事务，强调事前监督、过程监督和事后监督，以维护行业协会的独立自治性，及时发现和处理行业协会侵害社会公共利益、成员利益的行为，促进行业的可持续发展。

第四，行业协会对政府的制约关系。行业协会对政府的制约关系，主要是说明政府在行使公共权力的时候会损害公共利益和行业利益，行业协会作为社会组织，通过行业管理权的行使监督政府的行为，形成良性的制约关系。行业协会存在的基础和价值，也正体现在以集体的身份代表本行业成员的利益，维护本行业成员的合法权益，把政府损害本行业利益的行为降低到最低程度，有效保持公共利益和行业利益的有机平衡。现实生活中，行业协会对政府权力的制约主要体现在两大方面：一是参与政府对本行业决策的过程，监督政府的公共决策行为。二是对政府违法行为提起行政复议和行政诉讼。当行业利益和会员成员利益受到政府不法侵害时，行业协会有权通过行政复议和行政诉讼等途径维护自身的合法权益，使被损害的权益得到恢复和弥补。

行业协会作为同业企业为维护自身利益而依法设立的非营利性社会团体，是实现社会经济有序管理的重要组织形式，它与政府一起行使公共事务管理权，是公共事务治理体系中的主体。现实生活中，行业协会与政府的具体关系有两种倾向：

第一，官办行业协会倾向。官办行业协会来自政府的机构改革和职能转变，脱胎于政府，由政府提供人、财、物等资源，具有较强的行政化。官办行业协会接受政府的授权委托，履行着部分行业管理职能，成为政府管理公共事务的助手，但由于它与会员之间仅仅是形式上的、没有实质上的联系。因此，它的会员和行业的代表性较弱，不能有效维持行业利益、促进行业发展。行业协会的“双重管理体制”和“一业一会”的原则为官办行业协会的运行提供了制度保障。

为了促进行业协会的正常运行，有必要减少官办行业协会的数量，使官办行业协会限制在一定的范围和领域之中。

第二，民办行业协会倾向。民办行业协会是企业为了维护自身的权益，自发创建，独立运行，满足会员的利益要求。由于民办行业协会受政府的影响较弱，授权委托职能较少，得到政府的经费支持也较困难，对政府公共政策的影响较小。行业协会应完善自主办会机制，健全内部治理结构，平衡大中小企业之间的利益诉求，参与行业规范和行业标准的制订，促进行业的可持续发展。

2．行业协会与政府部门关系的正确定位

第一，行业协会与政府部门之间，不是从属关系而是并列关系。行业协会与政府部门同是法律约束框架下的社会治理主体，其自然形态是平行并列的，相互之间没有谁附庸谁的关系，其职能形态都是治理，但是双方使用的力量和手段不同。政府部门治理社会使用的是行政手段，是更高层次上的宏观管理，所体现的是行政力量，具有国家强制力的特质。而行业协会的职能是微观管理，所体现的是行业力量，具有行业自律力的特质。

第二，行业协会与政府部门之间，不是对立关系而是协作关系。行业协会与政府部门都是在法律框架内行使职能，双方分工不同手段亦不同，但目标一致，都是为了治理好社会。所以，双方没有本质上的冲突和矛盾，双方在行使职能上，具有密切的合作基础和要求。比如，有些政府部门人少事多，职能很难到位，将相关业务委托行业协会开展或者购买服务成果，这样就弥补了行政职能不到位的问题，这也是西方发达国家近百年的成功经验。行业协会权力有限，有些应当开展的业务，没有政府部门参与和支持，很难达到预期效果，协会与政府部门建立有效地联动管理机制就显得十分重要。

第三，行业协会与政府部门之间，不是相互反对关系而是相互制衡关系。行业协会与政府部门之间不存在谁反对谁的关系，而是相互配合、相互协作的共生关系，又是相互制衡的对立统一关系，这是社会民主化进程的必然结果，这种制衡关系是一种良性的相互监督关系。比如一旦行业协会的行为危害国家或者社会的利益，政府部门就可以加以限制、制止或者进行行政制裁。反之，如果政府部门做出违反行业利益的违法行政决定，行业协会可以为维护行业利益与相关政府部门接触，要求其停止侵害行业利益，必要时直至诉诸法律主张行业权益。（参见《行业协会与政府关系问题》作者 张学慧，广东省经纪人行业协会会长）

3．高校后勤行业组织与政府之间关系

第一，高校后勤行业组织，是后勤改革的产物，但不是政府机构改革的产物，没有安置事编人员和历史包袱。起初，“中国高校后勤管理研究会”由8个省市教育厅（教委）发起成立，并由国家教委副主任刘忠德、行政管理局局长张玉池分别担任第一、二届理事长，一些省市教委副主任和大学校长担任副理事长，兼有民办和官办色彩；从第三届起，国家教委官员不再兼任理事长，回归民间组织本色。现在，高校后勤协会与政府主管部门之间，兼有授权合作和参谋助手关系，但主要角色职能以民间组织为底色，不属于政府职能延伸或者所谓“二政府”之类。

第二，高校后勤行业组织，是后勤社会化改革的产物，市场经济功能突出，民间组织特征显著。高校是社会关注焦点，稍有不慎容易引起舆论炒作；后勤管理服务面广量大，专业化水平不高，安全、经济、意外事故隐患较多，属于校园事故多发部位；服务者必须配合校方管理，维护校园稳定大局，要多承担一些社会责任，使得高校后勤和行业组织都带有一些特殊性；因此，政府对高校后勤行业组织关注、支持都比较多。

第三，高校后勤行业组织，限于自身水平实力，目前对政府依附性较强。

目前，绝大多数全国性行业协会都已通过民政部评审定级，已经公布没有通过评审定级的行业协会只是少数。中国教育后勤协会由于成立较晚，正待通过评审定级。全国31个省级高校后勤行业组织只有13个已转型成立为行业协会，尚有20个没有转型升级，不完全具备承接政府转移职能的资格能力。虽然13个省市成立了后勤协会，通过民政部门评审获得3A级资质等级以上的也只是少数。行业组织实力有待提高，目前对政府的依附性还较强。

第四，高校后勤行业组织发展，出路在于建立新型政社合作关系。社会管理体制改革已进入实质阶段，为了实现政府职能的转变和政会分开，许多政府部门准备把那些适合行业协会行使的职能转移或者委托给行业协会，急需培育和发展一批功能完备、运作规范、作用显著、公信力强的行业协会；与此同时，将对一些不符合产业升级要求和日趋萎缩行业的协会进行归并、重组，即引入优胜劣汰的市场机制。

近年来，政府职能转移成为热门话题，有的行业组织期望值很高。对于高校后勤研究会（协会）来说，如果能够承接政府职能转移和购买服务，这当然是名利双收、求之不得的好事。目前条件下，即使“政府不购买”，行业协会也要努力做好服务。现实当中，哪个行业协会能与政府保持非常密切的关系，都是一种信任和荣耀。

在行业组织与行政机关脱钩情况下，后勤行业组织应当明白，政府只会将职能转移给实力雄厚、运作规范、公信力强的优秀协会；政府购买服务，也要考虑服务价格、服务质量、服务时效，还要经过特定程序、通过竞争选择优质资源服务。对此，行业协会主要应当着眼于提高自身资质等级和服务能力，而不要把过多精力时间投入到“搞好关系”上。

二、全国协会与区域协会之间的关系

1．双方关系：多维定位

第一，从法律层面看，双方都是依法注册、自主运行、不以营利为目的的社团法人，都具有单独承担民事责任的主体资格，二者是两个独立法人之间的平等关系。

第二，从组织层面看，地方协会是自愿参加全国行业协会的团体会员，双方之间存在《章程》所确定的责、权、利方面契约关系，存在领导与被领导的上下级关系。

第三，从业务层面看，地方协会有权独立开展业务活动，有权制订本地区的行规行约、行业标准，无须请示或者征得全国协会同意，但双方之间存在协作和指导关系。

2．双方角色：职能异同

第一，双方性质职能相同，都是维护行业利益、不以营利为目的的民间社团组织，都以提供服务、反映诉求、规范行为、协调关系为基本职能，尽管实施范围大小不同。

第二，双方互为支撑；地方协会需要得到全国协会的指导帮助，全国协会离不开各个地方协会支持配合，只有各个地方协会提高水平、办出特色，才能提高全国行业整体水平。

第三，双方侧重点不同，全国协会侧重于宏观方面，着重于全国行业共性特征、普遍规律、长远规划，体现中国特色；地方协会侧重于中观、微观方面，更能契合当地需要、体现区域优势和地方特色。

3．建立互利双赢的协作关系

第一，全国协会要通过优质高效服务、为全行业做出实实在在的贡献，才能树立威信、赢得尊重；全国协会应当发挥资源优势，认真做好地方协会想办而无法办成的重大事项，如促进国家出台长期优惠政策、制订全国统一的行业规范标准、以全国性名义表彰先进、制订专业人员职称评价办法、开展区域之间业务合作与关系协调等等。

第二，全国协会要充分尊重地方协会；全国协会的重大事项，都应当认真听取地方协会意见；全国协会及其分支机构，遇到涉及地方协会业务范围的高校、企业的重要事务，都应尊重地方协会的知情权、话语权、参与权，不要越过地方协会直接办理。

第三，地方行业协会，要尊重全国协会的权威性和业务指导地位，要贯彻落实全国协会的决议，认真执行全国性行规行约和规范标准；地方协会要各展所长，提高办会水平，体现地方优势特色，为全国行业发展多作贡献，为全国协会工作增添正能量。

第四，行业协会是基于自身需要而自愿组成的利益共同体，如果协会不为会员做好服务工作，协会就会失去生存的条件和土壤。地方行业组织作为全国协会的团体会员，缴纳会费是是应尽的会员义务，同时享有相应的服务和权利，只有权益大于或等于付出时才能维系持久合作关系。

一些全国性行业协会服务不好，甚至“只收费、不服务”，会员单位就以拖欠会费表示不满。如果协会按照《章程》办事，注销欠费单位的会员资格，又会降低协会代表性和行业覆盖面、扩大协会工作空白地带。所以，会费收缴率不高的现象，应当引起高度重视，并且要多从自身服务方面找原因而不要习惯于从服务对象身上找原因。

第五，全国半数以上省区尚未建立行业协会，而研究会不足以支撑全国协会的工作。当务之急，是推进地方研究会向行业协会转型，促进行业组织建设的突破性进展，为全国协会提供强力支持；这里，关键在于消除思想障碍，清楚回答研究会与行业协会有什么不同？高校后勤研究会为什么要向行业协会转变？成立高校后勤协会有什么好处？这方面，江苏省的经验值得推广。

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三、高校后勤协会与相关全国性行业协会之间关系

1．与高校后勤协会有业务交集的行业协会（例如）

第一，伙食管理专业委员会——中国烹饪协会；

第二，物业管理专业委员会——中国物业管理协会；

第三，学生公寓管理专业委员会——中国物业管理协会；

第四，能源管理专业委员会——中国能源协会、中国节能协会；

第五，商贸管理专业委员会——中国中小商业企业协会等；

第六，信息化建设专业委员会——中国信息协会；

……

2．业务交集内容

第一，行业规范标准。上述全国性行业协会，都有系列化规范标准。如中国烹饪协会有饭店、“团餐”规范标准，中国物业管理协会有住宅小区、写字楼物业服务标准等等，但高校后勤无法直接采用，可以此为基础进行修改补充，再制订高校后勤行业规范标准。

第二，专业职称评审。上述行业协会，都获得政府权力部门授权，进行专业职称评审、从业资格认证、技术工人培训、职业经理人培训等等。高校后勤行业协会进行厨师、营养师、物业管理师和水、电、暖能源管理工程师等专业技术培训，离不开相关行业协会的支持配合。

第三，企业资质评审。上述行业协会，都获得政府部门授权进行企业资质评审和年审；如烹饪协会依据“中国国家标准化管理委员会”颁发的《餐饮企业的等级划分和评定》（标准号：GB/T13391-2009）把餐饮企业划分为五个等级，即一钻级、二钻级、三钻级、四钻级、五钻级；物业协会依据国家建设部颁发的《物业服务企业资质管理办法》（建设部令164号）评定物业服务企业资质等级分为一、二、三级。

第四，适用政策法规。上述行业协会，配合政府依法监管，都有专门法律依据。如餐饮行业依据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《餐饮服务许可管理办法》、《餐饮服务食品安全监督管理办法》等；物业行业依据《物权法》、《物业管理条例》、《装饰装修管理条例》等等。目前，高校后勤还没有针对性的专门立法，只有相关法律法规。

第五，多重会员资格。为高校服务的社会企业，有餐饮、物业、商贸等等，这些企业同时也是烹饪协会、物业协会、商会等的会员单位（有的企业最多参加数十个协会），这些社会企业会员往往发挥多方面作用。

3．建立互利合作关系——双方共同需要

第一，资源信息共享。高校后勤行业协会与相关行业协会之间，存在很大合作空间。如政策法规、企业资信、典型案例等方面进行信息交流，在专业技术培训、职业经理培训、从业资格认证和师资力量、专业教材、训练场所等方面实现资源共享。

第二，借鉴有益经验。上述行业协会专业化优势突出，在行业自律、规范标准、调研统计、企业管理、鉴定评价、事故纠纷处理、会刊发行、专业理论和政策法规研究等方面积累许多成熟经验，值得高校后勤协会学习。

第三，避免业务冲突。协会之间存在业务交叉，既为跨行业合作提供了条件，也可能产生利益冲突，应当设法避免。

2015年12月